过去几十年，在我国快速城镇化过程中，重发展、轻保护的现象普遍存在，生态本地遭到不同程度的破坏，城市蓄水排水能力显著降低，城市排水防涝设施长期投入不足，建设标准低，维护不到位，短板突出。加之我国大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出现了内涝灾害。近期，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见国办发〔2021〕11号》(以下简称《意见》，明确了城市内涝治理工作的指导思想、基本原则、工作目标。《意见》从系统建设城市排水防涝工程体系，提升城市排水防涝工作管理水平，统筹推进城市内涝治理工作和加强保障等方面提出了具体要求，对指导我国今年一段时间的城市内涝治理工作指明了方向，具有重要意义。

一、要充分认识内涝治理的重要性和紧迫性

城市内涝的频繁发生，严重影响人民群众的生产生活，有些还危及到了人民生命财产安全。党的“十九大”报告指出，当前社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市内涝作为一种“城市病”，是人民群众不希望看到的，也是影响城市安全发展的重要制约因素。治理城市内涝是落实以人民为中心的发展理念、满足人民群众美好生活需求的必然要求，也是坚持新发展理念，将生态和安全放在更加突出位置的具体举措。

二、要正确认识城市内涝的成因

要治理城市内涝，必须科学认识城市内涝。由本地短历时强降雨或者持续降雨产生积水达到灾害的程度，就是城市内涝。导致城市内涝的原因很多，不同的城市、不同的时期、不同的地段内涝的原因也尽不同，但是也有一些共性。

(一)城市内涝和过去的发展观念有关系。在过去几十年的时间里，我国普遍存在重建设轻保护，在城市发展中没有把生态和安全放在突出位置，很多地方没有真正认识到尊重自然、顺应自然、保护自然的重要性，城市建设中开山、毁林、占田、填湖的现象屡有发生，破坏了生态本地，侵占了本该属于水的空间，让水无处可去，无路可走。其次，“重地上轻地下”的政绩观存在多年，大部分城市对于地下的排水和蓄水设施舍不得投入，历史欠账突出。此外，过去一直推行的以排为主，“及时就近排出”的做法，也无法解决高重现期时的特大暴雨。

(二)城内涝和缺乏滞蓄空间密切相关。不可压缩是水的基本特性之一，降雨形成的地表径流必然需要消纳场所和空间。我国在过去的城市开发建设中，“留白增绿”比较少，“见缝插针”比较多，一些蓄滞洪的湖泊、湿地、低洼地被侵占，导致汛期雨水无处可去。

(三)城市内涝和城市竖向密切相关。中国有句俗话：“水往低处流”。这句话准确表达了水的另一个特性：水要朝着坡降最大的方向流动。一些城市建设中，场地和道路竖向缺乏统筹设计，部分建筑、道路建设在地块标高较为低洼的地方，一些先建的地块标高较低，后建的地块标高普遍较高，导致一些先建的地块成为低洼的“盆地”，容易产生内涝积水。还有一些城市开发建设选址不当，将城市建在低洼处，也加大了内涝风险。一些城市道路局部竖向满足相关规范要求，但从总体来看，不利于城市排水甚至对城市排水造成制约，在一些地方人为造出一些内涝积水点。

(四)投入不足导致设施标准低，欠账多。受过去认识水平和经济社会发展阶段的影响，我国在城市排水防涝设施方面投入严重不足，城市排水管渠和泵站设计和建设标准普遍偏低，历史欠账十分突出。

(五)排水设施运维和调度不到位也在会一定程度上加剧甚至导致城市内涝。由于缺乏专业人员和经费，我国城市排水设施普遍存在运维不到位，比如雨水口淤堵严重，雨水管渠多年未清掏导致过水能力大幅降低，导致本来标准就不高的设施还不能充分发挥作用，这在一定程度上加剧了城市内涝

三、准确理解城市内涝治理和防洪的关系

城市内涝和洪水都是由降水引起的灾害，二者有一些相关性，有时候人们用洪涝来统指城市洪水和内涝。

(一)城市内涝和洪水有区别。一是成因不同。城市内涝的主要成因是本地强降雨或者长历时降雨产生的地表径流在某些低洼地汇集，形成积水达到一定程度，影响到人民群众生产生活。洪水一般是由流域尤其是上游的强降雨或者长历时降雨，导致江河或者湖泊出现了较大流量或者较高水位，给城市或者乡村造成了一定的威胁的自然灾害。简言之，城市内涝是一般是本地降雨造成的，城市洪水一般是上游降雨造成的。二是影响范围不同。城市内涝主要是对局部地区有影响，影响范围一般相对较小，大多影响时间较短。城市洪水影响范围较大，影响时间一般较长。三是治理措施不同。城市内涝治理主要措施包括城市建设中合理预留蓝绿空间发挥蓄滞作用，地块内部实行源头减排，修建排水管网、排水泵站、调蓄池等工程设施。城市防洪主要措施包括修建河湖堤防、上游修建水库调蓄调度、圩垸保护、蓄滞洪区分洪等。

(二)城市内涝和洪水有联系，可以相互转化，相互影响。我国近些年因洪致涝的现象较为普遍。部分城市出现河水翻越防洪堤倒灌入城，导致一些地区出现大面积、长时间淹水。一些城市因为山洪治理不到位，遭遇特大暴雨时山洪穿城而过，破坏力极强，危及人民群众生命安全。还有一些城市在河道梯级建坝，或者河道淤积抬升导致洪水来临时雨水排口被淹没，雨水遭遇顶托无法排出，也可能会导致城市内涝。另一方面，如果内涝治理不科学，一味强调“排”而不是和其他措施联合使用，也会加剧下游防洪压力，在局部可能会出现因涝致洪的现象。

四、坚持统筹兼顾，系统治理城市内涝

城市内涝产生的原因很多，加上水具有流动性，因此治理城市内涝必须坚持系统治理。此次国办文件中提出要“统筹区域流域生态环境治理和城市建设，统筹城市水资源利用和防灾减灾，统筹城市防洪和内涝治理，逐步建立完善城市排水防涝体系”，体现了统筹兼顾，系统治理的思路。坚持系统治理是这是此次内涝治理能够取得成效的关键。

一是要统筹区域流域生态环境治理和城市建设。导致城市内涝的一个重要原因就是一些山水林田湖草等生态空间被破坏，导致山林涵养水，湖塘调蓄水，河道排放水的功能下降。因此，治理城市内涝必须坚持山水林田湖草系统治理。通过全面实施城市生态修复和功能修补工程，建设连续完整的生态基础设施体系。通过保护城市周边的山体、江河湖库、湿地洼地、坑塘沟渠等生态空间，恢复山体原有植被，保留、恢复天然雨洪蓄滞空间和行泄通道，充分发挥自然生态系统对雨水的自然积存、自然渗透、自然净化作用。

二是要统筹城市水资源利用和防灾减灾。我国是缺水国家，400多个城市面临缺水，汛期又有不少缺水城市也出现内涝，“大雨必涝，雨停就旱，旱涝急转”的现象在一些城市十分突出。雨水是上天给予的馈赠，通过科学合理的收集和利用措施，不仅可以降低和减缓城市内涝灾害，还能替代部分常规水资源，促进城市水系统的健康循环。

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