常纪文等:创新完善经济政策,推动村镇居民生活节水

为了规范供水服务、促进居民生活节水,我国制定了《中华人民共和国城市供水条例》《城市供水价格管理办法》《水资源费征收使用管理办法》等规范性文件和《村镇供水工程技术规范》《村镇供水工程施工质量验收规范》等行业标准,且规定了建设标准、水价调整、供水精细化管理、污水处理费征收、多方参与投资运行等经济政策。四川、重庆、天津、贵州等省份还结合本地实际,制定了村镇供水地方法规或规章,规定了建设、产权、管护、供水、用水等经济政策。这些经济政策在实施中取得了一些成效,但也存在一些问题需要解决。

村镇居民生活节水经济政策成效显著,但水资源利用率不高供水模式与管理模式不一,节水意识和节水效果差异较大

目前,由于各地情况差异大,国家尚未出台统一的村镇生活供水法律。目前村镇供水主要分为依托城市供水系统供水、依托乡镇集中供水设施供水、联村供水、单村供水和分散供水几种模式。如在北京市房山区,区级供水覆盖城关地区、良山地区和燕化地区,水源来自58口水井;镇级供水通过供水站集中供水,供水范围覆盖镇内区域;村级供水则因地制宜地采取集中供水、单村供水和分散供水三种方式。

村镇供水模式和管理模式不同,会影响水费收缴结果和节水效果。在水费收缴方面,集中供水厂的水费收缴率相对较高,联村供水站的水费收缴率相对较低,单村供水站的水费收缴率相对最低。

在供水管理方面,水资源销售管理方式不同,会直接影响村镇居民节水意识和节水效果。如在北京市房山区河口村,村水务协会向供水厂集中统一购买自来水,再销售水卡给村民。水务协会购水成本为每吨1.2元,销售给农户的价格为每吨1元,不足部分由村集体补贴。由于缴纳水费,户年均用水量降为70吨左右,有的仅为15吨左右,节水效果良好。但对于村集体运营的单村供水站,若村民反对收缴水费,运行管护成本除财政补贴外全部由村集体承担,这既增加了村集体的资金压力,也会影响居民的节水意识和节水效果。

村镇集中供水因为模式不同,导致有的收费,有的不收费;有的收取阶梯水价,有的不收取阶梯水价,这势必使一些居民产生抵触心理,不利于普遍培养使用者付费的节水意识。

水价政策不一,使用者付费意识和节水效果不均衡

目前国家尚未出台统一的村镇生活供水价格文件。在一些地区,村镇水价改革得到整体推进,如2020年出台的《贵州省农村供水管理办法(试行)》明确,乡村水价可参照城镇水价制定,农民生活用水价格原则上实行成本水价。2013年出台的《四川省村镇供水条例》第四十二条提出,村镇水价确定应遵循公益性原则,政府投资建设的村镇供水工程,供水价格实行政府定价;利用其他方式投资建设的村镇供水工程,供水价格实行政府指导价;单村集中及以下供水工程供水价格由村民会议或者村民代表会议讨论确定。2016年通过的《重庆市村镇供水条例》第四十条规定,有条件的地区应当实行城乡同一水价,规模化供水工程的水价由政府定价,小型集中供水工程的水价由政府指导定价或供用水双方协商定价。

与此同时,贵州、重庆和四川的地方立法都规定,村镇供水水价不能弥补供水成本的,由当地政府给予适当补贴。一般来说,如果水价总体偏低,未触及居民节水的敏感阈值,难以充分反映水资源稀缺程度,也不能合理反映供水真实成本,会难以提升居民的节水意识。为此,一些地方采取了进一步的改革措施,如山东省德州市于2019年在4个县(市)的乡镇集中供水地区开展生活用水梯度水价改革试点,经过一个季度的运行,4个县(市)居民用水量节约6.8%。基于显著的节水成效,该改革措施拟于2021年底前在全市全面铺开。

目前,还有很多省份尚未出台统一的村镇供水价格文件。对于城市供水覆盖范围内的村镇用水,一般按照城市供水价格实施阶梯水价;对于城市供水覆盖范围外的村镇,如北京市房山区的一些村庄,由地方政府统一投资建设集中供水设施;一些村集体,如房山区集体经济较为富裕的周庄村和不太富裕的杨户屯村,目前既未给农户安装水表,也未向居民收取水费,水费或供水成本靠村集体缴纳或承担,增加了村集体的经济负担。同时,由于未缴纳水费,村民的节水意识比较薄弱,地下水开采总量居高不下。而在经济相对富裕的立教村,目前生活用水收费为2元/吨,价格调控手段节水成效较为显著,值得在全国村镇推广。

供水管网设施建设和运行管护市场参与机制不完善,水资源有效利用率不高

目前,我国村镇供水管网的建设和运行管护主要依靠地方政府和村集体。一些地方建设和运行管护管理模式单一,专业化不强,水资源有效利用率不高,与建设节水型社会的要求存在差距。如北京市房山区周庄村有一处集中供水设施,水源水质符合国家相关标准,但供水净化设施和消毒设施以村内自管的方式运作,消毒和水质净化不专业,水质不稳定,水资源浪费严重,村民意见较大。

另外,一些村镇的集中供水设施尚未建设蓄水池,管网压力不均衡,水量与水质不稳定,杀菌也不彻底。由于带有蓄水池的村镇供水输配较为专业,如果村集体自己运行,易造成电力和水资源浪费,因此有必要引入第三方专业服务机构参与投资建设和运行管护。但目前由于村镇管理模式僵化,一些村镇支付能力差,民间资本和第三方专业服务机构参与投资、建设和运行管护的程度低,既难以为居民提供高质量的供水服务,也难以有效降低供水成本,充分节约水资源。

污水处理收费机制欠缺,污水再生利用程度较低

为了改水改厕,全国的村镇因地制宜地建设了分散式化粪池和污水集中处理设施。在一些尚未统一建设排水管网和污水集中处理设施的村镇,家庭化粪池分散收集和集中外运处理仍是主要的处理手段。有的村镇未采取外运手段,污水直排,既浪费水资源,也污染环境。如在房山区立教村,居民的生活污水都排入各家的化粪池,每户化粪池建设成本约为7000元,全部由财政支出。化粪池水由村集体定期组织车辆抽吸外运,用于浇灌林地或大棚蔬菜。村集体不收取污水处理费,每户每年仅收取运费50元,这明显增加了村集体的经济负担。同时,由于化粪池的建设存在卫生和安全隐患问题,不少村民认为还是建设排水管网更好。

在一些统一建设排水管网和污水集中处理设施的村镇,管网设施基本由政府或村集体投资建设,财政则给予一定补贴。如在北京市房山区,目前仅有河口村建设了生活污水集中处理厂,日均处理污水量为150吨,处理后的污水直接排入附近沟渠或用于浇灌林地。周庄村拟于2023年建设排水管网和统一的污水处理设施,杨户屯村拟于近期建设负压式真空厕所,其再生水由管道外输用于绿化或蔬菜种植。

自流式排水管网和污水处理设施的运行管护成本低,需要动力辅助的排水管网和污水处理设施则需消耗电力,产生电费等运行管护成本。按照污染者付费原则,污水处理设施的运行管护费用除了财政补贴外,还需要村集体甚至村民负担。目前,我国尚未针对村镇建立生活污水处理全覆盖的收费机制,如果不向村民收取污水处理费,既不利于吸引第三方参与污水处理的专业运行管护,也难以真正发挥污水处理设施净化水环境的作用。

创新和完善村镇居民生活节水经济政策

针对不同供水模式和管理模式建立水价制定和水费计收机制

针对不同的供水模式、不同规模的供水设施和不同发展水平的村镇,有必要分类指导,在坚持公益性原则的基础上,建立“一地一策”的水价制定政策。

在城乡一体化供水地区,可参照城市供水要求定价以及计算、征收水费,政府予以适当补贴;在联村集中供水村镇,可参照城镇供水模式开展运行管理和水价制定,实行政府指导价,相关的管护设施差额由县级人民政府和村集体予以补贴;在单村集中供水村镇,要贴合地方实际,将所有权与经营权分离,采取用水管理协会管理、承包、租赁、拍卖、股份合作、委托管理等多种管理和投资方式盘活村镇供水市场;对于个别的分散供水工程,可在当地水利部门技术指导和监督下,规范成本和价格构成,由用水户自行维护和管理,并共同承担工程的年运行费用,保证工程的长效运行。

同时,无论是联村集中供水还是单村集中供水、分散供水,均可参考贵州、四川、重庆等地村镇供水管理立法经验,水价确定或调整时均应向社会公示,听取居民意见。

水价确定后,为了简化水费计算和征收程序,可依据供水合同分类开展水费计收工作:在信息化条件较好的村镇,用水户通过刷卡或APP在网上事先购买用水指标,再在预存费额度内用水;在交易信用比较好的村镇,可通过微信群填报和缴费的方式开展缴费管理;在一些难以度量水资源消费的地方,可将水站运行管护电费、水资源费等一并捆绑至电费中予以征收,如北京市房山区周庄村将蔬菜大棚的水费和电费予以捆绑,按照每度电1元钱的方式予以收取,这种方式得到农户们的认可。

完善用水付费和阶梯用水价格政策,实施经济政策组合拳

在价格制定方面,建议国家出台村镇供水条例,统一对村镇生活用水收费作出全面系统的规定:首先,建立用水收费原则,明确规定无论是采取哪种供水方式,必须对用水户收取水费,对超过用水额度的一律按照阶梯水价征收水费。其次,统一给各户安装水表,实行用水和缴费的信息化管理。目前安装水表有困难的,可将水费与家庭用电费予以捆绑,一并征收。再次,水价的确定和调整需触及促进用水户节水的敏感阈值,充分反映水资源的稀缺程度和供水的真实成本,提升居民的节水意识。如果供水由第三方专业服务机构管理和运行维护,水价需考虑水资源费、电费、运行维护费等,水价不能弥补各项成本的,由财政补贴差额。对于地下水资源开采超标的地区,可适度拉大阶梯水价的档次,有力发挥水价对节水的调节作用。

在政策组合方面,有必要统筹采取投资、信贷、财政、税收等经济激励政策和约束措施:首先,参考我国在节能减排方面的绿色政策设计经验,建立地方事权与财权相匹配的节水管理机制,定期对村镇节水管理和节水效果开展动态评级,将评级结果与财政支持、税收减免、信贷保险、投资优惠、利润分配挂钩,将水资源浪费的负外部性内部化,将节水行为的正外部性内部化,实现节水政策与绿色金融政策的联动,形成政策激励和约束合力。其次,借鉴四川、重庆、贵州等地的供水管理经验,针对评估合格的村镇节水工程改造项目,制定组合式经济政策,如给予信贷支持、放宽还款限制等,并将节水预算纳入村镇环保账户,村镇供水和污水处理用电按照居民生活用电或农业排灌用电的优惠政策执行,村镇供水工程建设和运营符合国家规定条件的,依法享受税收优惠。

鼓励第三方参与村镇水资源管理,通过专业化管护提升区域节水水平

第三方专业服务机构具有市场活力,能通过竞争提高供水和排水系统管理效率,提升节水水平。首先,可考虑建立“募集社会资本+集成先进适用节水技术+对项目开展节水技术改造+建立长效节水管理机制+分享节水效益”的新型市场化运行管理商业模式。如在供水方面,可参考贵州等地立法经验,探索将所有权与管理权分离,采取符合当地实际的市场管理方式或混合管理方式予以管理,盘活村镇供水投资和运行管护市场。在混合管理模式下,地方政府投资公司和第三方专业服务机构按比例投资或依据合同约定,开展管理并分配利润。其次,在第三方参与村镇水资源管理的村镇,建议建立相应的奖励和补贴机制,健全税收优惠制度,加大对节水管理的支持。

补齐村镇污水收集和处理设施建设短板,通过污水处理收费促进再生水利用

建议国务院制定村镇排水管理条例,支持村镇因地制宜建设污水收集和处理设施,补齐城镇再生水利用的节水短板:首先,在人口集中居住、地势相对平坦的村镇,可建设排水管网与污水集中处理设施;在人口集中居住、地势有一定落差的缺水村镇,可建设负压式真空厕所及配套的管网系统和污水处理系统;在人口居住分散的缺水地区,可建设免水冲卫生厕所;在建设化粪池的村镇,由村镇或第三方运行管护机构组织抽吸外运。其次,可依托第三方建设和运行管护分散式化粪池及排水管网与污水集中处理设施,费用由财政资金、村集体和用水户按比例分摊。再次,无论是分散式化粪池还是排水管网收集的污水,处理后的污水和有机肥优先用于绿化浇灌或农田施肥。污水处理除了政府按人口规模或实际用水量补贴的费用外,居民还应按照污染者付费的原则缴纳污水处理费,收费标准与用水量捆绑并参照城市污水处理收费标准执行;与用水量捆绑有难度的,则与用电量捆绑;污水处理成本高于当地平均水平的,应开展技术优化和工艺提升。此外,鼓励建设自流式排水管网和污水生态净化设施,鼓励建设间歇性运转的污水处理设施,降低运行管护成本。有条件的地区,可尝试采用膜处理技术。

(本文由国家重点研发计划资助,项目名称:节水型社会建设激励机制与政策研究,项目编号:2019YFC0408700)

(常纪文为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,熊小平为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员,王铧坪为昆山杜克大学环境政策专业研究生)