国务院办公厅日前发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(以下简称《意见》)，引导和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，进一步明晰社会资本参与的内容、方式、程序，为社会资本充分掌握信息、理性分析研判、公平公正公开参与生态保护修复提供了保障。生态保护修复这块“蛋糕”，社会资本怎么分享?

现状——

标杆项目“闪耀”民企身影

生态保护修复任务面广量大、耗时耗力，离不开社会资本的参与。“徐州潘安湖国家湿地公园原本是徐州全市最大、塌陷最严重、面积最集中的采煤塌陷区，如今经过修复改造开发建设为国家级湿地公园。”无锡东珠生态作为上市公司，是国内少数拥有核心技术与专业研发团队的生态环保企业之一。公司主要负责人告诉记者，公司扎根江苏市场，业务版图覆盖全国。

在南京市浦口区老山东麓，投资88亿元兴建的龙之谷主题乐园一开园即成热门“打卡地”，而旁边的矿坑蜂巢酒店去年开业以来也吸引诸多游客。2016年，上海华昌集团用6600万元摘得矿坑用地，次年又以5.85亿元取得645亩废弃工业用地，此后将生态修复和矿山再利用结合，因地制宜打造酒店和主题公园。如今，两个项目投运后，年游客接待量预计达300万人次。

浦口区常务副区长吴俊介绍，在矿坑修复过程中，他们并不是简单地整地复绿，而是引导社会资本参与废弃矿山宕口的治理，既减少政府投入，修复矿山生态环境，也高效利用存量废弃土地，推动地方经济的发展。

此前，我省已有不少社会资本参与生态保护修复的成功案例。省财政厅运用政府和社会资本合作(PPP)模式，引导社会资本积极参与生态保护修复。至2021年11月底，全省PPP在库项目413个，投资总额约8307亿元，涉及生态建设、环境保护等多个领域，其中354个项目已落地实施、落地率86%，落地总投资7117亿元，吸引社会资本6041亿元。

我省在库PPP项目中不少与生态保护修复有关。比如，泰兴经济开发区污水处理及生态环境提升项目，在高效处理污水的同时，对生态环境进行整治，双管齐下改善水体环境。

瓶颈——

碧水蓝天需大量资金“护航”

省财政厅自然资源和生态环境处处长韩召迎介绍，“十三五”期间，省财政共投入生态保护修复资金379亿元，支持各类生态保护修复项目，全面推进山水林田湖草系统保护修复，全省生态环境质量明显改善，多项环境质量指标达到历史最好水平。

“十三五”期间，省财政5年累计安排100亿元，加强太湖流域水环境保护治理。目前，太湖连续第14年高质量实现“两个确保”目标，水环境质量大幅度改善。而近日出台的《徐州市生态修复工程实施方案(2021-2025年)》明确，“十四五”期间，徐州将安排生态修复重点项目5大类84项，总投资约224.8亿元。

如何突破资金“瓶颈”?省委党校校务委员、经济部教研室主任李宗尧教授表示，引入社会资本参与，可以弥补资金量的不足，同时优化资本的投入结构，提升资本使用效率，还可以借助社会各方的参与，扩大生态保护修复的社会影响。

能否从生态修复中获得稳定可持续的收益，成为社会资本是否愿意投入的关键。“生态修复项目一般来说回报不高，或者说很多项目需要长期运营后才有回报，投资周期长，与社会资本偏重利润、关注短期收益的特点存在错位。建议进一步创新机制，充分调动社会资本参与的积极性。”业内相关人士表示。

此次《意见》出台，有望成为行业转折点。东珠生态负责人认为，《意见》提出要以“生态保护修复+产业导入”的方式进行生态修复治理项目建设开发，给公司带来重大发展机遇。“一方面，生态保护修复项目本身顺应国家‘双碳’战略目标，是利国利民的蓝海事业;另一方面，公司在修复建设过程中获得自然资源使用权或特许经营权，再进行碳汇交易，给公司在原有项目收入的基础上提供业绩增量，这与公司目前正在探索的林业碳汇合作开发模式不谋而合。”

潜力——

“谁修复，谁受益”激发热情

更多盈利模式，才能调动社会资本参与生态保护修复的积极性。“谁修复，谁受益。”长城证券环保行业分析师杨成表示，《意见》最大的亮点，就是为社会资本的参与探寻回报机制。社会资本可以选择自主投资、与政府合作、公益参与三种不同方式，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等，参与自然生态系统、农田生态系统、城镇生态系统、矿山生态系统、海洋生态系统等各类型生态系统的保护修复，对生态保护修复进行全生命周期运营管护。

同时，《意见》明确提出释放产权关联的权益，这些产权关联权益同样具有较高含金量。“比如，河道疏浚产生的泥沙，允许生态保护修复主体无偿用于修复工程，纳入成本管理，剩余的还允许进入市场交易，丰富了企业盈利手段。”杨成说。

通过释放政策红利，为社会资本投入生态保护修复，进一步增强动力、激发活力，挖掘生态修复潜力。在宜兴国合环境高端装备制造基地总经理邵焜琨看来，《意见》是国家在以生态环境为导向的城市发展模式(EOD)上的一次探索，将通过更多的保障来提高投资人的信心。“比如，政企双方预计一块2000亩的区域环境全部改善以后，土地价格能从每亩50万元提升至200万元，以前，这种增值都是由房地产商享受，现在则变成负责综合开发的EOD投资单位。”

面对新机遇，不少社会资本跃跃欲试。东珠生态主要负责人表示，公司此前承接的生态项目，尚未产生正常盈利外的附加收益，但公司相信，“双碳”战略目标提出后，公司和政府在草原治理、国储林建设等领域，将会碰撞出多模式、深层次的合作火花。

落地——

对政府执行有着更高预期

社会资本“蓄势待发”，仍需政府“保驾护航”。不少民企对政府如何执行提出更高预期。

李宗尧认为，社会资本参与生态保护修复，首先要做好公益性和投资性的平衡，当前主要是做好社会资本收益性的保护，激发社会资本的参与热情，同时也要防范资本的过度逐利性，更好服务生态保护修复的公益功能。其次要做好近期收益和长期收益的平衡，做好顶层设计，保护资本收益的持续性、连续性。此外，社会资本参与生态保护修复，必须坚持公平自愿原则，让社会资本进得去、退得出。

社会资本与政府的深度互融与良性互促，需要用制度来规范、用机制来引导、用实践来创新。“各级政府要用政策法规、规划管控、产权激励、财税支持、资源利用、金融扶持、科技创新、信用奖惩等建立全方位互融的规章制度，只有既做好顶层设计，又在实践中不断发展，才能推动行业不断进步。”杨成说。

“PPP项目在实施方案设计时，通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’，社会资本能够获得合理投资回报。”省财政厅金融处相关负责人介绍，政府通过加强项目监管、实施绩效评价、建立按效付费机制等措施，激励社会资本进行管理创新、技术创新，提高项目质量和效益。

据了解，省财政厅正在和国家绿色发展基金对接，希望在江苏落地一些EOD模式项目，带动更多社会资本投入生态环境修复。

“十四五”期间徐州生态修复工程资金从何而来?徐州市自然资源和规划局生态修复处处长谭忠诚说，资金细化分为市级以上资金、市级财政资金、县级财政资金、市场化资金和其他资金5种类型。按照“渠道争取、统筹使用、形成合力”原则，要求各部门整合各类生态修复资金。在不新增地方政府隐性债务的前提下，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，拓宽生态修复投融资渠道。

关键词： 生态修复 社会资本参与生态保护修复