加快完善国家应急管理体系

■郑功成

引    言

完善国家应急管理体系是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中明确提出的重要目标任务，是统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国的重要内容。

天灾人祸虽可减轻却不可能完全避免，各种自然灾害与突发事故仍然层出不穷，给人民生命财产安全造成巨大威胁，如果没有完善的国家应急管理体系，就可能陷入被动应对，甚至导致损失扩大。因此，“十四五”时期，伴随着全面建设社会主义现代化国家新征程的开启，迫切需要更加重视和强化应急管理体系建设，确保将“人民至上、生命至上”落到实处。

我国自古以来就是自然灾害多发频发的国家。新中国成立以来，在党和国家的高度重视下，亿万人民开展了大规模的灾害治理，使灾害肆虐的问题得以有效解决。但各种自然灾害造成的局部问题仍然存在，而伴随工业化、城镇化进程加快，各种事故灾害也在不断发展，这迫切要求在以往应对事故灾害的经验教训基础上，尽快完善国家应急管理体系，不断提升治理水平和治理能力。

存在的问题和面临的挑战

2018年，应急管理部挂牌组建，自上而下形成了集中统一的灾害管理体制。这是我国灾害治理走向现代化的重大进展，改变了过去自然灾害与人为事故分割、各灾种分而治之的格局，三年来的实践也已证明机构改革方向的正确性与有效性。然而，从灾害管理到灾害治理，从多部门分割到一部门主导，改革仍在进行，要真正全面建成适应国家现代化要求和能够切实维护人民生命财产安全的应急管理体制机制还需要付出艰巨努力。

从实践来看，当前存在的问题和面临的挑战主要有以下几方面：一是应急管理体制尚未完全理顺。组建应急管理部门虽然向前迈进了一大步，但如何构建权威统一的指挥体制以及上下一体、纵横协同的应急机制并不清晰。二是灾害事故的源头治理责任有待明确。应急管理部门能否及时应对处置各类灾害事故，取决于灾害事故的源头治理是否有效，如果源头治理失效或低效，就会出现灾害事故频发的局面，仅靠应急管理部门努力也难以应对。因此，自然资源、生态环境、水利、住房和城乡建设等多个部门事实上需要承担灾害事故源头治理的行业管理责任。可见，重视灾害事故的源头治理构成了应急管理的重要基础性条件。

三是多元共治局面还未形成。从以前的灾种分割管理到现在统一的灾害治理，关键是要从行政部门包办一切走向政府主导、市场主体与社会力量积极参与的新格局。这不仅是提升应急管理效能的必由之路，更是动员社会各界参与综合减灾的必由之路。但在实践中，还未形成能够真正有序有效调度市场主体和社会组织参与灾害治理的机制，而应急之时打破常规，临时调集市场主体参与，非长久之计。

四是信息化程度不高。包括有关人口、产业等布局的基础信息以及灾情信息共享平台缺乏，报灾系统有时不通畅，应急处置程序存在失灵现象等。如何真正建立起基础信息共享、专业信息纵横贯通并能够高效利用的防灾减灾救灾信息系统，是国家应急管理体系建设的又一重要任务。

五是法治化程度偏低。迄今为止，我国应急管理的主要法律依据是《突发事件应对法》。抗击新冠肺炎疫情的实践暴露出了该法的不足，虽然全国人大常委会已经启动修订该法的行动，但应急管理并不等于突发事件应对，两者之间有交叉部分，也有各自分工。因此，我国还需要强化应急管理法制建设。

加快制定国家应急管理体系行动纲要

进入“十四五”后，面向2035年和本世纪中叶，完善国家应急管理体系应当从以下几个方面不懈努力并取得实质性成效。

第一，根据2035年国家基本实现社会主义现代化的时间表，加快制定完善国家应急管理体系的行动纲要。应急管理体系建设涉及灾害事故管理的上游、中游、下游多个环节，牵涉到多个部门职责划分及协同，还横跨党政军民各界及市场与社会，是一项十分复杂的系统工程。如果没有一个统筹考虑、系统规划的行动纲要作为实施与评估的依据，就很难真正构建起系统集成、高效协同的应急管理体系，甚至还可能在实践中被扭曲或产生效果对冲的情形。因此，国家层级有必要制定专门的行动纲要，坚持以人民为中心的发展思想，将新发展理念贯彻到实现更为安全的发展上来，并以推进应急管理体系和能力现代化为目标，系统规划好国家应急管理体系的法制、体制、机制建设和能够支撑其高效运转的手段、工具与技术要素发展方案，明确到2035年实现应急管理体系建设目标的核心指标、推进步骤及重点措施等，以此为未来15年顺利推进国家应急管理体系建设提供行动指南和具体依据。可以根据《纲要》明确的国家现代化进程，在国家应急管理体系行动纲要中合理安排“十四五”“十五五”“十六五”三个阶段的建设任务。

第二，加快法制建设步伐，促使中国特色应急管理体系走向成熟、定型。事故灾害带来的后果及负面影响不容低估，国家现代化需要应急管理与灾害治理同步甚至先行实现现代化，而现代化的应急管理体系必定运行在法治化轨道上。因此，“十四五”时期，加快应急管理体系的法制建设并通过立法明责赋权势在必行。建议以制定综合减灾法、应急管理法为核心目标，前者涵盖灾害事故预防、监测、控制、救援等灾害治理全过程，重在树立全民减灾意识，促使全社会有效行动；后者是为灾害事故发生时应急处置及紧急善后提供法律依据的专门法，是确保应急管理有序高效运行的法律保障。在此基础上，进一步完善其他相关法律法规，为应急管理提供完备的法律保障。

第三，进一步完善应急管理体制机制，真正实现高效协同的目标。一是构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。在坚持党对应急管理的领导下，明确由应急管理部门负责具体行动，并赋予其足够的权责，同时明确应急管理部门与相关部门的协同关系，这是体制完善的关键。二是进一步理顺中央和地方在应急管理领域的关系。坚持分级负责、属地为主的原则，明确各级政府的具体责任，以及哪些情形须由上级政府或跨区域负责，包括应急响应、救援行动、社会动员、经费保障等，均要有清晰的依据。三是完善和落实灾害预防和安全生产责任制。

减灾的核心目标是减少灾害事故发生和造成损失，应急管理的核心目标应当是尽可能避免或减少需要采取非常态化手段来处置的灾害事故。

因此，落实灾害事故源头治理对于实现更为安全的发展来说至关重要。

在这方面，既需要通过立法来明确各相关部门、企业、社会组织乃至个人和家庭的责任，也需要建立能够全过程反映灾害事故发生链条各环节责任的指标体系与考评机制，还需要有相应的问责机制。四是加快形成市场主体与社会力量参与的机制。如与市场主体或其行业组织建立稳定合作机制，完善应急物资储备与调度；激发商业保险公司内生动力，使之不仅成为补偿灾害损失的“生力军”，而且能够成为防灾减灾的重要力量；与慈善行业组织或枢纽型慈善组织建立稳定关系，让社会慈善力量有序参与应急处置和善后工作等。

应急管理关乎百姓福祉、社会利益，是国家治理体系和治理能力的集中反映，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，面向2035年远景目标，应当尽快规划国家应急管理体系行动纲要，同步推进应急管理的法制、体制、机制建设，让“十四五”时期应急管理能力显著增强，灾害治理水平明显提升，发展安全保障更加有力，在2035年以前全面建成现代化的中国特色应急管理体系。

（作者系全国人大常委会委员、中国人民大学教授）

关键词： 郑功成 加快 完善 国家