2021年第四季度民政统计数据显示，我国现有21322个镇、8309个乡、8925个街道、29071个社区服务中心。它们共同组成了自然灾害预警和响应“最后一公里”的基础力量。

国家自然灾害防治研究院科学技术委员会主任刘传正认为，“当地人办当地事”是属地化管理的根本体现，是自然灾害预警应对和应急响应成功的关键因素。自然灾害监测预警的目的，是为属地正确预防应对自然灾害提供科学依据。

预警决策如何作出？

(相关资料图)

“运筹于帷幄之中，决胜于千里之外”是许多应急决策者理想化的工作状态。现实中，他们面对的决策环境复杂多变，依托应急指挥中心、会商研判和应急预案等环节，预警决策或有规可循。

“‘一办七组’着力解决‘转移谁、谁组织、何时转、转到哪、如何管’五个问题，帮助涉险群众安全转移、平安度汛。”北京市延庆区大庄科乡副乡长韩旭说。大庄科乡位于延庆区东南山区，下辖29个村，四面环山，气候独特。该乡以乡党委书记为总指挥、乡长为执行总指挥，成立“一办七组”和29个防汛分指挥部，韩旭担任应急指挥办公室主任，副主任由该乡生态环境中心科长以及防汛的科室负责人担任。七组分为转移安置组、应急抢险组、旅游安全组、地质灾害应对组、综合保障组、宣传与舆情应对组和纪检监察组。29个指挥部对应29个村，每个村由村党支部书记任指挥长，成员是村两委干部和村民小组长。

提到应急指挥部的决策标准，韩旭介绍，以降雨为例，分为蓝、黄、橙、红四个等级，出现蓝色预警，大庄科乡的带班领导，包括防汛的主管及防汛办的科室人员在乡里指挥调度，村党支部书记作为分指挥部领导，负责村里的防汛工作；出现黄色等级，在蓝色等级基础上，乡防指增加一名总指挥参与指挥降雨应对工作；出现橙色预警，乡党委书记、乡长都要靠前指挥，村一级的干部、应急小分队等全员备勤；出现红色预警，在橙色的基础上，全乡备勤听从区级指挥。

此外，预警监测信息也是应急指挥中心的决策依据之一。“茅坪场镇晓坪水库溢洪水深达警戒值，请立即组织下游群众撤离。”今年4月24日21时，在湖北省远安县应急指挥中心，远安县委书记汤明按照应急预案果断发出指令，晓坪水库下游群众开始有序撤离。

湖北省远安县位于鄂西山区向江汉平原过渡的丘陵地带，下辖6镇1乡、117个村（居）。远安县应急管理局政治部主任邱安南介绍，目前，远安县依托气象、水文、水利等信息化平台和公安、文旅等视频监控系统，已逐步构建起较为完备的指挥调度体系。

当天18时26分，远安县气象台发布暴雨橙色预警。在县应急指挥中心，邱安南和远安县防汛办主任余哲通过指挥平台密切关注雨情及晓坪水库水位变化情况，进行统一调度。余哲回忆道：“晚上9点左右，晓坪水库站1小时降雨达到105毫米，超过该站有记录以来的历史极值，经县防汛抗旱指挥部综合研判降雨趋势及地面汇流情况，当即下达转移指令。”

这个场景让邱安南想起了2021年7月连续应急值守15个小时的经历。当时远安县花林寺镇遭遇短时强降雨，应急指挥中心整合各职能部门信息资源，提供大量实时数据辅助决策，为化解突发自然灾害风险争取了宝贵时间。有着十多年安全生产工作经验的他认为，防汛和安全生产工作很相似，越是危急时刻，各个部门越是要加强会商研判、通力协作。

近日，贵州省铜仁市降雨不断。铜仁市应急管理局局长郑顺恩介绍，收到铜仁市气象部门有灾害性天气的信息后，该局立即组织相关部门会商研判，并向基层相关责任人发布预警预报信息。如果遇到大范围强降雨天气，局里将会同气象、水务等部门通过三大通讯运营商联合向公众发布预警信息。他说：“局里每季度都会召开一次安全风险分析研判会，针对每季度的安全生产和自然灾害风险进行会商研判，全面落实安全风险防范措施，加强隐患排查治理。”

邱安南认为，自然灾害预警要想成功，既离不开有效的应急指挥、科学的风险研判，又离不开精细的应急预案。余哲介绍，按照今年更新的晓坪水库度汛应急预案规定，当溢洪水深达1.2米时，下游群众必须迅速转移。他说：“4月24日当晚，随着溢洪水深不断攀升，远安县应急指挥中心紧急指挥茅坪场镇、晓坪村以及三级应急抢险救援队随时做好行动准备。”

“今年乡里根据各转移户的情况设计了转移路线图，标明路线、距离、负责人、转移地点等，还在汛前组织开展了转移演练，让百姓提前预习、演习、复习；到了汛期，大家再也不会手忙脚乱了。”北京市延庆区大庄科乡东三岔村党支部书记付景飞说。今年汛期，大庄科乡以避险转移为首要，制定印发了《防汛预案手册》，细化防汛预案，更新危房险户、地灾隐患统计表，发放防汛手册，在一村一图上标明避险点位、避险距离，形成“一图一册一表一预案”。

在一些情况紧急的场合，现场指挥决策往往更加高效。广东省广州市和苑社区党支部书记林雪花介绍，今年6月9日突降暴雨，她接到网格员关于社区旁工棚存在坍塌的风险报告后，立即赶赴工棚处查看，发现雨势湍急，不一会儿水已经没过了她的脚踝。

工棚有坍塌迹象，她赶紧联系街道办紧急下达转移的指令。在最后一个工人转移出去后，工棚里的水位已经没过林雪花的小腿。她笑着说：“社区活动范围相对有限，遇到紧急的自然灾害险情，现场调度比较快速、有效。”有时候，险情在两处同时发生，林雪花便打开对讲机，同步进行指挥调度。

转移晓坪水库下游群众的过程中，远安县常务副县长、县防指副指挥长彭立明带队到现场支援指挥决策，最终安全转移群众329人，无人员伤亡。今年6月3日，贵州松桃苗族自治县盘石镇响水洞村发生滑坡需紧急转移时，郑顺恩也立即带队赶往现场。他说：“做好自然灾害预测预警，加强科学监测、会商研判是前提，抓好责任落实，迅速组织转移受灾群众是关键。”

基层如何回应预警信息？

“最近刚更新了省、市、区（县）、乡四级预警责任人的名单，今年相关责任人达到了历史新高的132万人。”中国气象局预警中心主任曹之玉在讲解气象预警中的应急责任人电话叫应制度时说。他进一步介绍道：“叫应制度不止是上级的预警呼叫，关键是基层的回应，回应不仅包括及时了解目前的最新预警情况，而且包括现阶段如何响应的回复。与此同时，借助村村响广播系统，叫应制度能够有力疏通决策者和基层执行者的通道，打通预警响应‘最后一公里’。”

国家自然灾害防治研究院科学技术委员会委员王中根认为，自然灾害预警信息要定向发给相关人员，应急管理中的叫应制度能够保障关键信息传递到责任人。他说：“因为很多险情大多发生在夜里、恶劣天气中，因此必须确保相关责任人收到预警信息，并及时应急响应。”

近年来，四川省自贡市、安徽省安庆市等地积极探索叫应制度。自贡市应急管理指挥中心副主任焦平介绍，当极端灾害性天气出现时，自贡市应急管理局以自贡市应急委的名义发出风险提示函，协调市级有关部门，调度各区县应急管理局，及时将预警信息传递至各区县、乡镇（街道）、村（社区）。他说：“我们会对所有区县、重点乡镇街道进行电话值班抽查，确保带班领导和值班人员在岗在位，确定他们收到了相关信息和工作要求文件，且迅速将风险提示传递到了基层一线。与此同时，市级有关部门、行业领域也会将预警信息发布至企业、重点乡镇部门等。”

“情况不好，得赶紧上报隐患点。”今年5月9日，自贡市富顺县代寺镇灾害信息员潘燕美按自贡市、富顺县风险提示单的要求，在旭光村进行巡查时，发现龙市河受上游来水影响水位暴涨，河上二龙桥被枯竹木堵塞，距离二龙桥300米堰口石头有垮塌迹象。

富顺县应急管理局自然灾害救援和物资保障股负责人王喻文韬介绍道：“乡镇一级接到预警信息后，我们会立即转发到村一级。预警期间会不断将基层的最新信息回传给上级，回复上级的叫应，并对重点村开展叫应。如果预警级别较高，我们会前往现场，启用村村响，并挨家挨户通知做到双保险。”

“当时下游有居民60多位，我们按照应急预案，立即组织群众进行有序转移疏散。”富顺县代寺镇党委书记林利介绍，当时镇、村先后接到了上级的暴雨预警，同时，正在村里巡查的灾害信息员潘燕美一行发现了桥面可能会垮塌的迹象。疏散后不到20分钟，部分耕作地被洪水冲垮，旁边高约20米的大树被冲倒在河中。

自贡市应急管理局减灾救灾物资保障科科长何春荣说：“5月9日那天，我们大约用了10分钟时间将降雨预警信息从市级传递到乡镇、村，并电话抽查对应的准备工作。目前自贡市共有1427名灾害信息员，实行AB岗，改变了从前预警信息停留在乡镇一级的局限，让自然灾害预警工作深入到基层一线，跑完‘最后一公里’。”

“金湖村收到、前进村收到、文昌村收到……”6月24日，安徽省潜山市发布地质灾害黄色预警。收到预警消息的黄泥镇灾害信息员倪琼林立即将该预警信息传送给镇、村网格员，网格员微信群中立刻响应，下辖1个居委会、6个村积极回应预警信息回复。

黄泥镇金湖村党支部书记韩专胜介绍，黄泥镇启用了群内信息回复制，及时传递上级预警消息，方便村干部、5名网格员等相关责任人明确自身责任、担起自身职责。这也是北京市延庆区大庄科乡、湖北省远安县等地常用的群内回复制，韩旭说：“大庄科乡会根据降雨量及降雨等级，通过电话叫应提醒包村干部、村干部，村里利用电话、微信、喇叭广播、铜锣、上门告知等方式将预警信息告知到户到人，凡是电话未接通或信息未回复的，迅速组织人员上门告知提醒，确保预警信息叫应形成闭环。”

接到预警信息后基层如何行动？

自然灾害预警信息、决策信息发出后，乡村、城市社区等有关单位如何响应并执行，是防灾减灾工作的关键。各地结合实际情况，探索联户长、四级网格、包村到户、创建综合减灾社区等方式，不断提升预警响应能力。

近期，铜仁市应急管理局正在组织灾害信息员学习响水洞村田如辉今年6月3日成功预警泥石流的经验。田如辉说：“灾害信息员、监测员负责预警、实时监测，村干部、网格长、联户长等负责应急响应联动。那天收到上级转移指令不久，大家就迅速分工行动，短时间内就将村民安全转移了。”

“联户长的作用很大，相当于一个村的组长。响水洞村发动党员、干部、护林员等担任联户长，一般联户长的家族有几户，他就管理几户。一个联户长大概负责8至10户，可以做到小事不出联户、网格，大事不出中心。”响水洞村党支部书记、村委会主任田周成说，响水洞村从2019年开始试行联户长制。2020年以来，贵州省结合实际情况，在实践中探索总结出 “一中心一张网十联户”机制。“一中心”指镇乡（街道）村二级综治中心，“一张网”指网格化服务管理，“十联户”指以十户左右标准划分联防联治服务单元。目前，响水洞村划分出5个网格，共有28名联户长，响水洞村桃树湾1组、2组共有7名联户长。

“我是从基层走出来的，深知基层工作在自然灾害预警中的重要性。在制度基础上要把责任落实到位，基层的作用是非常关键的。”郑顺恩认为，铜仁市基层“五个一”应急体系建设（即建设一个应急管理中心、一个应急指挥平台、一支应急救援队伍、一个应急指挥平台、一个应急物资储备库、一套应急网格化系统）在近期的防汛救灾工作中发挥了作用，打通了基层应急“最后一公里”。

在潜山市应急管理局减灾科负责人彭迎贵的记忆中，2018年7月4日是潜山市汛期预警较为成功的一次，也是市、乡、镇、村联动较为成功的案例。当时，天柱山镇茶庄雨量站点一小时降水量达到161.3毫米，超历史极值。预警平台及时向天柱山等4个乡镇及村级防汛包保责任人334人发布了强降雨预警通知。当晚10点，有关部门联合发布地质灾害橙色预警，随即乡镇、村联动，各级防汛责任人立即到岗到位，按照各自的防汛责任分工开展工作。620人转移后不到3分钟，G105国道九井河桥就被冲断。

责任细化到镇一级，则依托镇、村、组、户四级网格体系。“昆仑村比较大，1000多户村民住得比较分散。再加上村里上世纪80年代建的房子没考虑安全因素，离山都很近，自然灾害预警发出时，四级网格员往往是离村民最近的可靠人。”潜山市黄柏镇昆仑村党支部书记涂保安说，黄柏镇党委书记、镇长、分管镇领导等为一级网格员，包村干部、村书记为二级网格员，村干部为三级网格员，村民小组长、农村党员、老村干部等基层力量为四级网格员。

“收到黄色预警通知，请各位包户干部立即开展人员转移涉及地灾危险的22户危房险户，共38人。”去年7月中旬的一个晚上，北京市延庆区大庄科乡东三岔村的书记付景飞接到预警等级改变后的通知，迅速对照应急预案开展人员转移，并将责任落实到人。

“根据预警等级的不同，乡、村各级人员要在指定岗位上发挥各自的作用。包片领导、包村干部、村干部、网格员、信息员等都要各司其职。”大庄科乡副乡长韩旭说。在他的记录本上显示，去年7月汛期的3次预警响应转移较为顺利。

去年汛期情况最危险的雨夜，尽管转移道路湿滑，大庄科乡东三岔村村干部仍然坚守一线。付景飞回忆道：“那天晚上，我一边安置转移人员、分发应急物资、解释气象等级和转移的必要性、安抚老人，一边向乡里及时上报雨量、村民转移等情况。越是在紧要关头，村干部越是要担起肩上的责任，凡事都要保持一颗平常心。”第二天，天刚蒙蒙亮，他便和乡里的包村干部、村两委干部一起对东三岔村的隐患点再次开展检查。

转移指令到达暴雨中心晓坪村后，远安县茅坪场镇党委书记、镇防指指挥长杨璜立即分派任务，安排第一组由村干部、兼任灾害信息员的方海兵等两名村干部负责，通过微信群、广播喇叭、手摇报警器等途径向全村686户发布暴雨转移预警信息；第二组留守村委会，为转移安置到此的群众发放饮用水、食品等物资；第三组由茅坪场镇联合机关干部、派出所民警、镇村应急抢险队等挨家逐户组织转移。

近来，广州市迎来“龙舟水”天气，给社区工作带来极大的考验。“‘龙舟水’一是急，二是难以预测。”广州市黄埔区应急管理局自然协调处处长杨卫权介绍，黄埔区城市内涝、山体滑坡、台风等自然灾害经常发生。此外，黄埔区有15千米左右的珠江沿岸线，如果碰上珠江水暴涨的情况，很容易出现江水倒灌。

吸取了2020年5月22日暴雨导致黄埔区多个隧道被淹没、车库进水的教训，黄埔区应急管理局一方面着手从技防上对城市自然灾害进行预警，另一方面加强基层社区的综合防灾减灾建设，力争打通自然灾害预警的“最后一公里”。黄埔区应急管理局综合减灾处处长韦莲玲说：“2021年，我们投入了近300万元开始基层社区综合防灾减灾建设，未来3年将投入近2000万元，以‘党建引领主题化、社区减灾标准化、风险管理网格化、志愿服务常态化’的新模式，推进行政村（社区）综合减灾‘三位一体’创建工作，加强社区预警响应能力。上述社区不仅是区里的样板，也是全国综合减灾示范社区。”

正如防灾科技学院教授杨月巧所言，基层力量如灾害信息员等还肩负着灾后“小算盘”的角色。随着远安县降雨强度逐渐减弱，溢洪水深逐渐回落，洪水威胁逐渐消退，方海兵和其他基层干部一样，在灾后会对重点区域后续风险进行排查，对农业、基础设施等受灾情况进行详细统计，报告给当地防办。

如何对基层的执行情况进行闭环管理？据悉，北京延庆区大庄科乡设立的纪检监察组主要负责在防汛、防火等应急预警、响应期间，开展在岗督导检查、资金和物资分配监督、发现问题并及时纠正、落实整改等工作，确保责任制预案的落实、领导靠前指挥等。

实践困惑亟需探索解决

从此前的各类暴雨灾害预警及调查中，刘传正发现暴雨预警等级确定与调整既要具有科学性、权威性，也要考虑社会影响的实时性、滞后性，还存在暴雨红色预警叫应机制有待健全、响应行动要求需要细化等问题。他建议，要明确、细化“超标应急”的具体要求和特殊情景下的应急处置授权；针对不同区域的城镇、乡村，分类提出应急处置和转移撤离的暴雨量级、淹没水深、流速、风险地段、淹没对象，强化防灾减灾和避让应急空间建设，打通预报预警到应急行动的法规、制度通道；各地在制定应急预案时，要考虑要多元化、综合化、齐全化、实用化，明确不同等级的应急处置要求。

国家自然灾害防治研究院研究员王中根补充道，过度预警、多重预警等问题，会对基层应急管理人员造成诸多困扰。面对极端、非常规降水等灾种情况，各地需要进一步修订应急预案，真正触达基层、普通公众，不断提升预警后的应急响应能力。

在实际的预警响应中，接受采访的基层人员曾遇到更为复杂的转移群众的情况。

不少基层受访者有过这样的经历：在自然灾害预警响应过程中，基层告知群众紧急避险转移，群众因各种原因执意不离开而受伤。在这个过程中，基层是否需要负行政或者法律责任？中国政法大学教授林鸿潮认为，对于这样的情况基层是不负相关责任的，因为目前的法律法规没有赋予紧急转移的强制执行权。

不少基层受访者担忧，劝说后群众一直不转移，只好采用背、抱等方式强制转移。那么这个过程中，他们是否需要负责任？林鸿潮进一步解释，在法律上，劝离后基层人员的责任已结束，如果担心群众安危，采用强行的抱、背等方式转移群众，可用无因管理来解释其行为。如果在强制转移的过程中，群众受到了意外伤害，需要根据具体情形进行判断。比如基层人员的行为在当时情形下属于一种可以考虑的必要措施，造成损失不需要负责；如果基层人员的行为超过必要限度造成损失，需要由个人对群众进行损失赔偿。

2016年9月28日17点28分许，受台风“鲇鱼”影响，浙江省丽水市遂昌县北界镇苏村上村自然村发生山体滑坡。灾害发生前一天，当地镇政府就开始进村劝说村民撤离，当天组织转移15人，但更多人依旧选择留在自己的家里。事故发生后，失联的20个人中，有一人是多次前来劝说村民撤离的干部。在这些个别极端案例中， 群众是否要负法律责任？

林鸿潮认为，按照程序，基层干部劝说群众转移避险，已经履行了职责义务，在这样的情况下再次劝说属于额外履行职责，遇到了险情，群众是不需要负责任的。这样的情况属于因公殉职或者因公负伤，具体与当地规定有关，后续的抚恤保障等按照法律关系进行处理。

正如刘传正所言，“一千个人眼中有一千个哈姆雷特”，各地在探索自然灾害预警基层管理体系时，需结合当地的实际情况，发挥最前沿的城乡社区负责人、群测群防员、应急工作队、志愿者等人员的合力，根据预警发布的地域、时段和级别指挥部署、预防准备、快速响应处置。

（钟邵媚、徐传中对本文亦有贡献）

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